新2官方认证 从国家航空应急救援谈起,通用航空需要回归交通运输的本原属性

2020-01-10 15:28:13

新2官方认证 从国家航空应急救援谈起,通用航空需要回归交通运输的本原属性

新2官方认证,张聚恩/文

我国的通航发展起步于1952年,初始用于农业和卫生事业,如喷洒杀虫剂灭蚊、灭蝗,后有稳步发展。从1965年遇十年停滞,自1975年开始恢复;先是采矿业使用飞机辅助操作,后通航作业渐覆盖多省份多行业,计有10类百多个项目。本世纪以来,通航范围逐步扩展,在无人机成为“新宠”后,飞行作业量增长明显,但总体发展仍较缓慢。

2008年5月的汶川地震及抗震救灾,对于我国通航发展是一个重要的历史拐点,一方面航空装备在抗震救灾中发挥了重要作用,另一方面暴露了我国航空应急救援能力严重不足的困窘。中国航空学会在当年的珠海航展上举办了《生命之翼——抗震救灾与航空装备》专题展,并于2009年3月组织建言活动,向中央呈送27位院士联合签署的《关于建立国家应急救援体系的建议》,得到时任中央领导的充分肯定。

2010年,国务院组织25个有关机构,调研编制了《国家航空应急救援体系规划研究报告》,确立了“政府主导、统筹规划、军民共建、全民参与”方针,提出到2015年,基本建成综合力量与森林航空防火、海上救助、警用航空、应急测绘和医疗救护五支专业力量相结合的,通航企事业单位高度参与的航空应急救援体系。

2010年11月,国务院、中央军委联合颁布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》,对我国低空空域管理改革工作做出部署,提出逐步开放1000米以下的空域。由此,不仅开辟了我国航空应急救援能力建设的新局面,也使我国通航事业揭开了新篇章。

2016年11月,在我国通航发展史上具有里程碑意义的国务院38号文《关于促进通航业发展的指导意见》颁布,提出到2020年,全国拥有5000具通用航空器、500个颁证通航机场、200万每年飞行小时和每年1万亿元通航产值的发展指标。此后,尤其是在2018年,密集发布了多项推动通航发展的文件和相关政策。主要有:

•1月,交通运输部颁布《国内投资民用航空业规定》,明确通航投资领域对社会全面放开。

•3月,国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》提出,在区域旅游规划和发展中融入航空运动、低空旅游。

•3月,民航局适航司发布《关于改进通用航空适航审定政策的通知(第二批)》,明确增设实验类适航证,并在12月颁发了编号为xac00001的我国第一张实验类飞机认证。

•6月,国家发改委、商务部发布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》,放宽外商投资通航研发制造和维修的股比限制。

•8月,民航局与国家发改委联合印发《民航领域鼓励民间投资项目清单》,列出众多通航投资项目。

•9月,中共中央、国务院印发《关于完善促进消费体制机制,进一步激发居民消费潜力的若干意见》,支持通航消费大众化的发展。

•11月,工信部公示《无人机制造企业规范条件(征求意见稿)》。

•12月,工信部发布《产业发展与转移指导目录(2018年本)》,较以往突出通航产业在各地发展的指导性安排。

•12月,民航局召开通航法规体系重构研讨布置会,对现有通航规章体系进行重构和修编。

•12月,中国航空运动协会发布《关于修改航空运动有关规章、规范性文件和制度性文件的公告》,对航空体育运动、动力伞、滑翔伞、热气球、跳伞等六部管理办法进行修订。

作为通用航空的行业主管,交通运输部和民航局尽力作为,做了大量卓有成效的工作。局方秉承“放管结合,以放为主”的思路,于2018年7月出台了《关于通用航空分类管理的指导意见》。按照《指导意见》要求,民航局相关部门就市场准入、安全适航、运行管理、监管机制、通用机场、服务保障、飞行驾照管理和人员配备等,出台或修订一系列政策法规。

在分类管理方面——

(1)提出有别于公共运输航空,不将公共航空运输的管理规章生搬硬套到通航上。在2018年12月交通运输部颁布的一批通用航空相关规章的修改决定中,也明显体现了这一政策。

(2)在通航范畴内,根据不同类型的飞行活动和对公共安全的不同影响程度,对经营性与自用性、载客类与非载客类飞行活动进行区分。

在分级管理方面——

(1)将不同类别的管理事项归至不同层级或者行业组织去管理。

(2)减轻通航运营企业所承受的制度性成本负担,并提高民航管理部门的管理效率,有利于将监管资源向重点业务倾斜,确保监管精准高效。

同时,通航改革“一南一北”试点也取得成效。2018年11月,“四川省低空空域协同管理运行中心”挂牌成立并运行。12月24日,完成了低空空域协同管理“新政”下的首飞。以地方政府为运行管理主体,开展“军地民协同管理+低空目视自主飞行”,探索军民融合、促进低空开放的创新之路,实现由点、线到面的低空飞行常态化取得实际进展。东北地区基于“放管服”的通航管理改革试点也在2018年8月,通过了阶段性成果验收。

上层和行业主管如此关注,也做了这么多的工作,但实际效果仍然不尽如人意。相对于公共航空运输在机队扩编、机场建设、法规更新、管理提升、服务改善、与国际接轨、确保飞行安全等方面的全面进步,通航发展状况不乐观。离开国务院38号文提出的2020年发展目标,只有一年多一点的时间了,但完成情况与设定目标差距甚大。到2018年底,全国通用航空器具数、颁证机场数、飞行小时数均未达到2020年计划目标的一半(据2019年11月民航局例行新闻发布会的最新数据,截至2019年10月底,通用航空器2637具,颁证机场数240个)。十数年来,通航作业小时虽有增长,但增长乏力,2016年甚至出现负增长。

通航业向何处去?怎样才能真正迎来通航发展的春天?这一问题再次引起业内外人士的热议。在此关键时刻,今年9月,两份重要的纲领性文件先后问世,一是以中共中央、国务院名义颁布的《交通强国建设纲要》,二是国务院应急管理部的《应急救援航空体系建设方案》。前一个文件,虽然讲的是整个交通业,但关于通航的内容不少,对于通航发展具有重要指导意义。后一个文件则将应急救援作为通航发展的着力点(或称突破口),继2010年国务院应急办牵头设计的国家航空应急救援体系之后,再次对其做出深化与完善,而且更全面,也更具操作性。

目前,民航局正在“交通强国建设纲要”的指引下,坚持“放管结合、以放为主,分级管理”的促进通航发展的基本思想,进一步深化“放管服”改革,以问题导向,精准施策。而应急管理部,正在针对《方案》的工作内容、阶段划分与任务,分解建设计划,细化责任分工,确定专项计划,全力推进实施。

稍感遗憾的是,我感到业内对这两份文件的关注和学习热情似乎不太够,更谈不上按文件要求深入研究和部署落实了。而事实上,解决通航发展的困难问题,除了常被提及的几个“不到位”,如空域改革不到位、法规制度不到位(正在快速改变中)以及安全服务不到位(系统管理能力、督导人力不足、航路航图空缺等)等以外,认识上的不到位也是客观存在的。具体地说,应该通过这两个文件的学习贯彻,一方面逐项解决实际问题,一方面也确应提高认识,核心是通航发展应该更好地融入交通强国建设,通航发展应该更加强调回归交通运输的本原属性。

《交通强国建设纲要》里,规划了两个“123”,即:

到2035年,基本建成交通强国。

基本形成“全国123出行交通圈”——都市区1小时通勤、城市群2小时通达和全国主要城市3小时覆盖。

基本形成“全球123快货物流圈”——国内1天送达、周边国家2天送达和全球主要城市3天送达。

其中,涉及通航的内容主要有:加强通用航空器研发,推动低空飞行旅游与通用机场建设,扩大短途运输市场规模和发展无人机物流。

在“基础设施布局完善、立体互联”方面,要推进具备旅游、农业作业、应急救援等功能的通用机场建设,加强农村邮政等基础设施建设,打造具有全球竞争力的国际海港枢纽、航空枢纽和邮政快递核心枢纽以及大力发展枢纽经济。

在“交通装备先进适用、完备可控”方面,要加强新型载运工具研发,完善民用飞机产品谱系,在大型民用飞机、重型直升机、通用航空器等方面取得显著进展。

在“运输服务便捷舒适、经济高效”方面,要推进出行服务快速化、便捷化。构筑以高铁、航空为主体的大容量、高效率区际快速客运服务,提升主要通道旅客运输能力。完善航空服务网络,逐步加密机场网建设,大力发展支线航空,推进干支有效衔接,提高航空服务能力和品质。要加速新业态新模式发展,深化交通运输与旅游融合发展,推动……低空飞行旅游等的发展。要培育充满活力的通用航空及市域(郊)铁路市场,完善政府购买服务政策,稳步扩大短途运输、公益服务、航空消费等市场规模;积极发展无人机(车)物流递送、城市地下物流配送等以及大力发展航空物流枢纽建设。

在“推动科技创新”方面,提出要强化前沿关键科技研发,强化汽车、民用飞行器、船舶等装备动力传动系统研发,突破高效率、大推力/大功率发动机装备设备关键技术。

还专门规划了“加强应急救援体系建设”的内容,提出加强应急救援专业装备、设施、队伍建设,积极参与国际应急救援合作,强化应急救援社会协同能力,完善征用补偿机制等。

而作为应急管理部【2019】89号文,于9月6日发布的《应急救援航空体系建设方案》则明确提出了如下要求:

八大救援任务——空中侦察勘测,空中指挥调度,空中消防灭火,空中紧急输送,空中搜寻救助,空中特殊吊载,空中应急通信,参加国际救援。

四大建设原则——立足当前,着眼长远;依托现有,节约高效;统筹布局,优化配置;改革体制,创新机制。

五大能力建设目标——快速响应,区域覆盖,综合救援,联动保障和高效指挥。

四大建设重点——构建应急救援航空指挥平台,完善应急救援航空网络,建设应急救援航空关键力量,完善应急救援航空保障条件。

按此《方案》,应急救援的任务范围扩展为八大项。这是迄今为止对“救援任务”最新、最全面的定义(我将其称为“广义救援”)。其中,侦察勘测、消防灭火、紧急输送、特殊吊载、应急通信等任务与多项通航基本作业形成交集,与搜寻救助等传统任务一起成为“救援”的题中之义,也使广义救援成为通航的重要业态。正如十年前的建言活动一样,对于救援在通航发展中的地位与作用,业内外人士正在引起更高程度的关注,并获得新的共识。

我国是一个疆域辽阔、国民众多、自然和人文环境十分复杂的大国,航空运输无疑是战略性、基础性、支柱性产业,是提升交通可达性、提供高效率和更好出行体验与服务的重要依托,是构建“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”的关键条件,而这些使命的履行和任务目标的达成,都离不开通航。

我们应再次确认和建立以下认识:民航强国是交通强国建设的重要组成部分,而贯彻新发展理念,发挥民航比较优势,加快供给侧结构性改革,推动民航高质量全面发展,理应包括通航发展。通航是国家交通运输体系的组成部分,是与公共航运同等重要、具有独特地位和作用的民用航空运输的另一支柱。通用航空器在本质上是交通工具,通航发展应该更加强调回归交通运输的本原属性。

以“可达性”而言,它应该既体现在远距离快速运输的最适合交通方式上,还应该体现在对地面交通不便地区改善出行条件和特殊场景下满足需要的交通方式选择上,而后者就是通航大有作为的空间。通航应以自己独特的能力和特点,天然地融入交通强国建设、融入交通运输大系统。

我国的具体国情主要是,人口和资源的地理分布不均衡,人口相对密集、经济相对发达地区的土地资源十分有限,以及阶层间富裕程度差异较大,通航小镇(主要指非工业以外的其它类别航空小镇,如旅游式、住宅式、养老式、运动式等,以下同)建设和让一部分人拥有飞行器、让少数人先飞起来,虽然也很重要,但在现阶段还是小众经济,甚至是贵族游戏,难以成为主流需求,也难以成为市场主体。恰相反,应该强调的是,通航是大众的航空,在“拥有”与“所用”两者之间,“所用”为上;为尽可能多的民众提供尽可能多的服务,才是通航发展的主题。

通航飞行器多为小型飞机和直升机,加之多种样式的无人机的加入,当我们以私人或企业为营销和推广对象时,当我们关注私人飞行的乐趣、私密、便捷、效率、安全和尊贵,以少数人为服务对象的时候,当我们大兴航空小镇建设,推动通航“玩”起来的时候,应以更大的热情重视通航的社会性,积极开发通航的运输服务功能与价值,尤其要大力发挥其在特殊、紧急情况下的优越性能与独特作用。

通航要为和谐社会的大拼图补上遗漏的、但却十分重要的功能板块,努力消除因居住地不同或环境特殊,而无法获取服务和得到救助的状况,以体现公民生存权的最后保障,以实现通航产业的社会价值。针对复杂环境和不均衡的发展格局,航空特殊运输、短途运输亟待加强;针对广义救援任务的旺盛需求,航空应急救援体系建设及其运用时不我待。“特运”和“救援”应视为现阶段通航发展的两个最基本、最重要的使命。

当我们面对通航市场的成绩单,分析未来发展的主要空间时,也可以得到同样的认识。以2018年年度通航飞行小时为例,仍呈现三分天下的基本格局,即:执照培训、一般经营(这两者同属于经营性)和非经营性(指民航大学、飞行学院、校验中心等的飞行)各占三分之一。通航发展的重点在于“经营性”,而在“经营性”中,未来发展的主要空间在“一般经营”。

从图表中可见,在“一般经营”中,主要包括以下业务:

传统工农作业——航空喷洒(撒)、石油服务、空中巡查(分别超4万、3.5万和2.5万小时)等,仍处核心地位。在无人机加入此类作业后,增长明显。

应急救援——包含:医疗救护、抗灾救援等,有较大增长。如上所述,这是社会文明进步和现代化国家建设的要求,具有巨大的发展空间。

新兴作业——包括:包机飞行、短途运输等。随着社会化进程加快,该部分作业的地位明显上升。

ying'gai——如:空中游览、跳伞飞行、个人娱乐等,正在随着对个人消费的鼓励政策而快速增长。

从上述分类分析中,我们可以进一步看到“一般经营”的广阔前景,尤其是广义救援以及传统作业与新兴作业,更是通航发展的主攻方向和主要战场。

令人欣喜的是,一些地方政府和通航企业已经在这些方面做出了探索和实践,开始取得良好业绩。应该向他们表示由衷的敬意。我对通航跟踪了解不多,但前一段时间,看到山西省的通航规划,读到一些有关报道,又略知一点关于金汇通航和江西快线等企业的做法,很受教育和鼓舞。

山西提出了很具体的通航“飞‘起来的奋斗目标,并有不错的实施成效。金汇通航以医疗紧急救助为主业,完成了在28个省市布局,与1550家医院建立了合作关系,基本搭建起全国直升机医疗救援网络;他们采用付费服务机制,包括会员制、商业保险等;2018年营收9.2亿,净利润2.3亿,飞行小时数达11106个,应该说是一个很不错的成绩单。江西快线是一家通勤航空服务公司,2018年4月才成立,4月28日首航,开通了南昌与赣州间通勤航线;公司坚定认为,通勤航空是整体航空运输体系的末梢与补充,是连接枢纽城市和相对不便/偏远地区的纽带,对国家和地区的均衡发展和缩小城乡差距具有独特作用;江西快线的经营起步状况不错,航线上座率颇高。事实也再次证明,事在人为,路子走对了,天地就会开阔。希望有更多地方政府和更多企业在通航发展的主导方向上,做出更大的业绩。

中国航空学会林左鸣理事长在2019世界无人机大会开幕式上的致辞里说道:交通和通讯是人类最重要的两个生理功能,人类对这两种重要功能不断拓展的需求,是人类科技进步重要的原发性驱动力。他回顾了“以蒸汽机的应用为标志和对道路及浮力材料重新定义的近代第一次交通技术革命”,“以内燃机的应用为标志和弗雷德里克·泰勒科学管理对工业生产重新定义的近代第二次交通技术革命”,和“以涡轮发动机的应用为标志和对飞行推进方式重新定义的近代第三次交通技术革命”,并展望了第四次交通技术革命。指出,全新的蓄能电池、油电混合动力推进技术或者全电动力推进技术,一旦应用于通用飞机,将带来巨大收益和产业突破的前景。这些分析和预判是很有高度,也很有道理的。实际上,在通航特殊使命的履行中,电推进和无人机两大发展热点不仅是重要的技术支撑,也完全可能成为新产业的引爆点。

还有一个问题,也值得我们研究与思考,就是美国的通航发展历程。当今美国的通航拥有很高的水平,这是不言而喻的。但就其自身发展而言,现阶段并非处于历史最好水平。美国通航获得大发展的历史时期是在1938年至1978年这40年间,而发展的动因正是交通运输的旺盛需求。在那段历史时期,美国的民航运输业处于严格管制的计划经济条件下,竞争不充分,价格垄断,服务水平低,满足不了民众出行和经济发展的需要。而通航由于其特有的灵活性,反而形成价格与服务的相对优势,于是获得蓬勃的大发展。

其中,二战后自1945年始,发展尤其迅猛。除市场驱动的原因外,飞行员、机场等产业供给要素也为其大发展提供了基础条件。二战后大批飞行员转业。加之1944年《美国军人权利法案》规定,政府要为退伍老兵支付转业的培训费用,直接促成飞行员队伍的扩张,民航运输业无法容纳,导致大批进入通航业。

从1978年开始,到现在,又是一个大约40年的时间,这期间,美国的通航反而陷于持续萎缩。主要原因是,1978年美国民航业实行了“天空开放”政策,大幅放松管制,民航业进入了充分竞争的市场经济时代。1979年出台的《统一产品责任法案》,又增加了通用飞机制造商的负担,引发通用飞行器交付量下滑。通用航空的交通运输需求逐渐被民航公共运输所覆盖,导致了通航交通属性被抑制。

当然,美国的国家交通体系有其特点,铁路不发达,他们的通航介乎支线航空和短途非定时运输之间,当干、支线航空都得到充分发育后,通航业务有所收缩,但给予我们的启示恰在于,交通运输是通航的本原属性,交通运输需求是促成通航发展的主因。现在我们心目中的发达的美国通航,主要体现在短途特需运输、应急救援和飞行执照培训等方面,倒是与我国现在的需求十分接近,而令我们钦羡和神往的通航文化已经成为一种普遍的航空文化、甚至成为一种美国民族精神的象征了,典型如eaa大会。

说到底,通用飞机和所有通用航空器都是交通技术装备,通航产业本质上是交通运输业。即使通航成为一种航空文化、成为一种消费品,其本质仍然是作为一种高速的第三维交通工具带给人们的便捷、舒适和驭风而翔的惬意享受。当通用航空器向高效化、便捷化、经济化、普及化和大众化迈进时,当空域管理和安全、服务等不到位问题逐步得到解决时,如果我们能够根据国情、抓住市场主要需求而有所作为,我国当前尚十分薄弱的通航产业势将得到较快发展,迸发出强大的经济与文化力量。

为进一步推动通航事业的发展,我们需要认真学习和贯彻落实两个纲领性文件,进一步提高对通航业地位与作用的认识,应更加强调通航的交通运输的本原属性,分析形势,认准市场,用务实的工作开创通航发展的新局面,迎接通航发展姗姗来迟、但一定会到来的春天。